□　本报记者　　范天娇

“以前小区里经常有小狗乱跑,狗主人看到我害怕,总是会说‘我家狗不咬人’,现在他们都牵起狗绳,第一反应是说‘别怕,拴着呢’。”从小怕狗的安徽合肥市民何女士向《法制日报》记者说,再遇上这些“汪星人”,感觉心里不那么慌了。

规范养犬行为,是合肥市民的普遍关切和呼声。记者了解到,合肥现行的限制养犬条例已经颁布实施了20年,部分规定不能适应现实的需要。对此,合肥市人大常委会近日开展修改《合肥市限制养犬条例》立法调研,首次采取在线问卷调查、有奖征集等形式,征求群众意见,拓展“开门立法”的覆盖面、知晓率和参与度。短短15天,共有12192人次参与问卷调查,提出有效建议6752条,参与人数、收集建议数之多刷新纪录。

群众踊跃参与下,文明养犬意识提高了,合肥大街小巷悄然发生着“不咬人”到“拴着呢”的转变。

变限制禁止为科学管理

两岁的亮亮(化名)稚嫩的脸上,一道被狗咬伤的疤痕依稀可见。

事情还要回溯到去年3月,亮亮在小区楼下玩耍时,突然有一只小黄狗从附近跑出,扑上来就咬。经医院诊治,亮亮脸部是贯通伤,缝了100多针。

这起轰动全城的“流浪狗咬伤幼童”事件,是当前众多养犬纠纷中的一起,不停叩击着犬只管理问题。其实,早在1999年,合肥市人大常委会就通过限制养犬条例,并于2005年进行修正,在规范文明养犬行为方面发挥了积极作用。但是随着城市规模的扩大和群众养犬行为态度的变化,条例涉及限制养犬区域、种类、数量以及管理职责、监管措施等内容已经不能满足现实需要,群众对修改条例的呼声越来越高。

“条例对管理部门的职责、养犬人的行为规范较为原则,各单位之间的职责界定不够清晰,未形成工作合力。还有不少管理内容需要更新,手段有待优化。”合肥市人大常委会监察和司法工作委员会主任徐基庆介绍说。

比如,在犬只的经营、养殖、诊疗、美容以及流浪犬、无主犬的收留与处理等方面,条例缺乏明确规定；关于养犬许可、犬只免疫、养犬人职责、特定情形下犬只捕杀等虽然有规定,但操作性不强；还有很多不文明养犬行为超出了条例规定,处罚范围和力度没有跟上调整,很大程度上影响了立法目的的实现。

“目前养犬已经逐步成为人们的一种生活方式,养犬行为已经不能单方面靠限制或禁止,而是应该科学地进行管理,从以前‘管狗’转变到‘管人’上来,协调养犬人和非养犬人,养犬人和社会公共利益、提供服务者之间的权利义务关系,使养犬的市民既可满足自身需要,又不侵犯他人和公共利益。”徐基庆说。

合肥市人大常委会对此高度重视,将修改《合肥市限制养犬条例》列入合肥市人大常委会2019年工作要点安排。自今年3月起,合肥市人大常委会监司工委全面启动立法调研工作。

全面调研开创“五个首次”

据介绍,此次立法调研主要分为四个阶段进行,绘制了详细的“路线图”。

在前期准备阶段,合肥市人大常委会监司工委制定工作方案,按照国内外综述、专家论证、外地法规等汇编形成立法调研参考资料,并拟定了修改条例问题清单,提出制度完善、文明行为等17个重点问题,为后续调研奠定基础。

在走访调研阶段,合肥市人大常委会领导采取上门入户、召开座谈会、填写问卷等形式,广泛听取基层执法部门、社区、物业公司、基层人大代表及群众代表意见建议。

在拟定问卷阶段,经过专题汇报、逐一研究,确定了21个问题,涉及限养区域、申请登记和法律责任等方面,并精心部署宣传工作,着力提高社会关注度和参与度。之后,进入层层发动、征求意见阶段。

“条例涉及群众面广,要求修改的民意基础也很好,所以我们想尽可能地发动群众参与进来,把群众的意见融入到法规修改当中,同时也是潜移默化地进行法律法规宣传,有利于修改后的条例贯彻落实。”徐基庆说。

与以往相比,合肥市人大常委会在面向社会公开征集意见时多了些“不一样”:首次通过第三方平台制作推出网络问卷,首次组织第三方平台有奖征集意见,首次通过新闻媒体、官方网站及微信公众号等融媒体平台向社会征集意见,首次通过市长热线集中接听群众来电意见,首次发动在合肥的四级人大代表积极参与,反映群众呼声,同时打开了多条“言路”。

“为了提高意见建议的‘含金量’,我们制定了‘打分’标准,组织第三方平台对征集来的意见进行筛选,按照建议的价值高低,分设一二三等奖进行奖励,调动群众参与的积极性。”合肥市人大常委会监察和司法工作委员会副主任陈捷说。

据统计,自7月23日至8月6日,参与网络问卷调查总人数12192人次,提出有效留言6752条。市长热线一个小时接听群众来电48个,收集意见建议146条。群众参与人数、征集意见建议数在历年来立法调研中,创下数量之最。

数据分析聚焦九大方面

开展全方位的调查问卷后,要如何使用这些群众意见建议?合肥市人大常委会开启数据模式,下足绣花功夫。

陈捷告诉记者,监司工委对每一条有效建议进行了梳理研究,并汇总分析,主要涉及限制养犬范围、明确基层组织责任、规范经营行为、健全管理制度、规范文明行为、准养犬种和数量、处置病犬和死犬、建立奖惩机制等9个方面。

其中,在限制范围方面,56%的受调查者认为应当在合肥市全域限制养犬,20%认为县城也需要限制养犬。在基层组织责任方面,92%的受调查者认为应赋予街道、社区、小区物业等在养犬登记、宣传、调解、监督等方面的管理责任。在规范经营行为方面,85%的受调查者支持规范管理犬只经营行为,应具备营业执照、资质、人员从业资格及固定场所等条件。在健全管理制度方面,93%的受调查者支持为犬只申领犬类免疫证、犬类准养证,并悬挂犬牌。84%的人赞成为犬只植入电子芯片,避免犬只伤人无主可寻。87%的人认为犬只应接受专门训练。在规范文明行为方面,90%以上的受调查者认为养犬者应严格遵守养犬登记、变更、犬只定期防疫、及时清理犬只排泄物、外出佩戴犬链等防护器具、管束犬只行为等文明规范行为。87%的人认为乘坐电梯,应避高峰、让他人。68%的人认为应当禁止犬只进入规定的公共场所,但也有20%的人认为不应当禁止。

流浪犬和病死犬管理一直是群众关注的焦点。对于流浪犬管理,80%的受调查者认为应鼓励对犬只实施绝育措施,从源头上防止因弃养导致流浪犬肆意繁殖；超过80%的人认为应当由政府相关部门负责,建立流浪犬、无主犬收容、认领和处理机制,避免一刀切；50%以上的人支持设定过渡期间,由犬主人自行处理不符合饲养条件的有主犬。对于病死犬处置,78%的受调查者认为需要鼓励为犬只购买医疗或意外伤害保险；42%认为应由养犬人自行对犬只尸体作无害化处理。7%认为应由政府部门负责,指定地点,集中火化。

打通犬只管理全部痛点

为了增强立法效果,合肥市人大常委会法工委会同第三方开展对《合肥市限制养犬条例》立法后评估工作。记者在评估报告上看到,修改条例的建议集中在明确修法原则、规范主要部门职责、明确养犬人的权利义务以及加大源头监管、规范犬只经营等方面,其中具体建议与群众建议很多都不谋而合。

“在调查中,群众普遍认为对养犬的管理应重在对养犬人行为和部门执法行为的规范和管理,实践也证明,养犬管理的关键在于提高养犬人守法养犬、依法养犬的自律意识。”参与立法后评估的专家组成员说。

无论是评估建议,还是群众意见,都“把脉”了犬只管理的薄弱环节,并有针对性地进行了“补强”。而且这些环节相扣,串联起一只狗的生老病死。陈捷说,征集来的意见建议集合了群众智慧,也更加开阔了修改的思路,不仅呼吁在源头上规范犬只买卖流通,在过程中规范文明养犬行为,还在末端规范犬只收容处置,通过建立收容、无害化处理等机制,解决犬只无处处置、无法处置的问题,可以说是打通了犬只管理的全部痛点。

记者了解到,合肥市人大常委会已将有价值的意见建议反馈给合肥市政府及有关部门,为修改条例提供参考。合肥市文明办联合市公安局等相关部门开展不文明遛犬专项整治行动,与立法调研相互呼应、相互联动。经过整治,绝大多数市民出门遛狗时都能自觉给犬只拴绳。

“此次立法调研不仅完成了既定任务,还通过宣传文明规范养犬的理念得到养犬户、非养犬户以及执法部门、街道社区等单位的认可。”徐基庆说,在合肥市政府及相关部门完成并上报条例修改草案后,监司工委将提出修改意见,形成工委审查意见报告,向常委会主任会议汇报。经主任会议通过后,将提请合肥市人大常委会会议审议。