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战“疫”进行时
【疫情防控·专家观点】程雁雷 钟芳:构建有效的疫情防控法律制度体系
稿件来源:安徽大学 发布时间:2020-02-21 09:24:20

2月5日,习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调:全面提高依法防控依法治理能力,为疫情防控提供有力法治保障。2月14日,习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调:完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。强调法在防控中的作用,依法防控成为与科学防控并列提倡的原则。为依法科学有序防控疫情,也为总结经验教训,特提出以下建议:

一、完善应急法律体系

完善应急法律体系,厘清应急法律体系与常态法律体系之间的关系,使应急法律体系成为真正与常态法律体系相平行的法律体系。

(一)应急状态与日常状态应是平行的。应急原则就是要在非常态的情况下,也建立一种法治秩序,行政机关可能采用一种非常态手段应急,但是这种非常态手段的运用,虽然不是“规定动作”,却仍然是在法治框架内的“允许动作”。应该要建立应急法律体系。2003年抗击非典、2008年汶川大地震救灾重建以来,我国已制定公布了一些应急法律法规,包括《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等,使得我国应急法制建设水平大幅提升,但是这些应急法律法规所构成的体系还不足以与常态法律体系形成平行关系,与常态法律体系之间的关系也不甚清楚,应予以完善。如美国联邦制定了一整套的应急机制和制定标准,对紧急状态下的行政权力和非紧急状态下的行政权力做了分别的列举。

(二)在《传染病法治法》《突发事件应对法》等应急法律中明确比例原则、正当程序原则,作为限制行政应急权力的基本原则。在疫情防控中所采取的一些强制性措施都要受到这些原则的限制。

(三)现有应急法律法规内容缺失,如非政府力量参与应急救援尚未纳入,救助与补偿也未予以规定,对预警解除条件的规定不甚清楚等。

(四)从这次疫情来看,《传染病防治法》与《突发事件应对法》对政府部门如何确认和宣布应急状态的程序和形式规定得不够明确,致使在政府不断发布的各种文件中,人们很难判断哪个文件属于对进入某种应急状态的宣布。对政府部门如何及时准确公布疫情信息规定不够具体, 即哪一级哪一个部门有权公布,是否存在无授权无法公布的情况等。

二、建立基于风险预防的信息发布机制

《传染病防治法》第38条规定“公布传染病疫情信息应当及时、准确”,《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定“信息发布应当及时、准确、全面”。对于何谓“及时、准确、全面”,却没有一个明确的标准和要求,而且准确在某种意义上还会造成误解,如这次疫情爆发之初,就因为所谓的不确定、不准确而不发布信息,而有关人员则被认为“发表了不属实的言论”而被认定为造谣,这实际上误读了风险背景下的信息发布。风险预防原则主张,不确定性不能成为阻碍采取风险规制行为的理由或借口,即使相关科学知识尚不完备,也应当采取预防措施防范可能的风险。因此,应当建立基于风险预防的信息发布机制:删除“准确”的要求;明确信息发布的程序,针对疫情而言,最为重要的程序应是充分的科学讨论;应明确更新信息的要求;通过指南、手册等为提供信息以指导。

三、完善应急预案,实现预案的标准化

《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应对条例》都要求政府制定相关的应急预案。对于突发传染病的处理,本身就不能寄希望于抽象的法律来解决具体应急操作层面的问题,而应急预案作为位阶较低的规范性文件,可以更为具体详细地规定如何应对突发公共卫生事件。但从目前的中央到地方的各级预案来看,并不能很好地起到有序地引导公共卫生事件的处理的目的,应该予以完善。

(一)从其他国家的经验来看,预案应该非常细致,我国目前的预案有很多缺失的内容:如大众防护物资(比如口罩)的储备、征收、调度和使用以及在供应不足的情况下如何避免屯积和浪费,如何保障哪些场所(比如医院、生活必须品的市场)、哪些群体(公共服务人员和有刚需的人员)的优先使用,如何尽快实现密切联系人和有携带病毒嫌疑人隔离措施(包括隔离场所的设置、监督和服务人员的支持、隔离人员及家庭生活的安排和保障措施),有特殊紧急工作任务和重大家庭任务的隔离人员的特殊安排和处置,以及上述措施必须的相关经费保障,建立劝导隔离、协议补偿隔离和强制隔离的分类管理措施)等。

(二)实现全国预案的标准化,确立一些原则和制度成为全国各地防控的底线要求。例如,针对扩散式感染与可能出现社区感染阶段,应该建立起社区-医院的首负(诊)责任制,无论是否属地户籍居民,哪个社区发现哪个社区必须有移送指定诊断机构的义务,任何医院门诊部门对于接诊疑似患者不得推诿、拒绝收治。只有归口一元化,才能最大程度避免“移动的传染源”,防止扩散式感染,尤其是在社区出现弥散式感染。又如,实现检测设备(试剂)、检测技术与手段的标准化。各地确诊和疑似病例的数字差异一定程度与各地的检测设备、工序和手段差异有关,这不利于国家整体上进行流行病学调查与存量估算,也不利于合理投入医疗资源,全国预案应该尽快加以标准化与统一。

四、生物安全立法

把生物安全纳入国家安全体系,制定《生物安全法》,修改《野生动物保护法》《动物防疫法》,厘清《生物安全法》与《野生动物保护法》等法律的关系。

这次新冠病毒肺炎疫情,让大家充分认识到,生物安全问题是国家安全的组成部分,应把生物安全纳入国家安全体系,制定《生物安全法》。 

野生动物的滥食和非法交易的治理是我国面临的一大紧迫问题,亟待在完善野生动物保护等相关法律制度,加强非法交易和滥食的执法,健全野生动物食用和交易的监管机制,完善人畜共生传染病防治体系等方面进行完善。

《野生动物保护法》也应该成为生物安全法律的组成部分,在《野生动物法》的立法原则上,增加生命伦理和生物安全的内容,把对野生动物的保护作为生物安全的组成部分。

五、引导和支持疫情防控的各种力量

规范公益慈善捐赠管理活动,充分引导和支持自治,尽力普及预防知识和对民众进行宣传教育。

疫情暴发以来,各方纷纷捐款捐物,但是,在款物的接收、分配、公布、使用等各方面都出现了很多问题,为此,应该在法律中对公益慈善捐赠管理予以规范。

在这次疫情防控中,有很多的自治力量参与进来,政府疫情防控应急指挥部每一次发布公告,都依靠村委会、居委会构成的庞大基层网格下沉到各个村、各个小区,转化为村、小区管理的微观层面,如测体温、督促戴口罩都依靠这些自治力量,但是这些自治力量如果缺乏必要的引导,也会导致一些问题的出现,如有些小区一刀切地不允许武汉人和湖北人进入,此种情况则应该予以纠正,因此,在疫情防控中,应该充分发挥自治力量的作用,同时也要予以引导和支持。

民众自身的预防在疫情防控中是最基本的,但是民众毕竟缺乏科学专业知识,因此,政府应该通过相对全面但又简单通俗易懂的权威官方材料说清该类传染病传播机理、传播媒介、简单易行或可行的预防方法,并把这个教育宣传工作落实到每一个家庭或每一个人。

(责任编辑:孙天艺)