□ 本报记者 蒋安杰 李光明
日前，由中国政法大学、安徽省司法厅主办的“安徽省行政规范性文件立法研究”课题启动会在北京举行。来自各行业代表以线上线下的形式出席会议。中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年，安徽省司法厅党委书记、厅长姜明，中国政法大学副校长常保国教授致开幕词。中国政法大学法治政府研究院教授、课题负责人曹鎏教授主持。
应松年强调，把行政规范性文件纳入法治轨道，已成为全面推进法治政府建设高质量发展的现实之需和必然要求。应松年指出，安徽省在全国范围内是较早推动行政规范性文件法治化的省份之一，并在多年的实践探索中有了深厚的积淀和多项制度创新。本次启动行政规范性文件立法工作，正逢其时，对于进一步推进安徽省法治政府建设率先突破至关重要。课题组的阶段性成果丰富，研究基础扎实，期待制定出有地方特色，并有示范意义的行政规范性文件管理办法。
姜明指出，安徽是行政规范性文件制度建设的先行地，在多年的实践探索中积累了许多行之有效的经验，但也存在原有制度设计适用性不强、滞后性明显，行政规范性文件界定比较困难，“三统一”“有效期”等制度落实还不到位等制度设计和执行落实方面的问题。2022年8月，安徽省发布了《安徽省推进法治政府建设率先突破三年行动计划（2022-2024年）》，其中明确将“以政府规章形式出台《安徽省行政规范性文件管理办法》，规范行政规范性文件制定程序，推进行政规范性文件制定制度化、规范化”作为主要任务之一，以加快推进行政规范性文件法治化的进程。建议课题组坚持理论联系实际的研究方法，深入调研安徽省的实践经验和问题，为制定走在全国前列的安徽立法文本奠定理论和实践基础，研究起草一份体现安徽特色的研究报告、一部具有示范意义的“安徽样本”。
常保国指出，安徽省法治政府建设一直处于较高水平，其中黄山市的行政复议权改革项目与芜湖市修订网约车细则项目等也曾获得“中国法治政府奖”，行政规范性文件制度建设及其实施情况，一直是法治政府评估的重要内容。
曹鎏从课题研究的必要性和基本目标、具体进展及相关成果、起草专家建议稿的基本思路、课题研究计划四个方面汇报了项目阶段性研究成果。曹鎏介绍，制定《安徽省行政规范性文件管理办法》，是深化全面依法治省的必然要求，是固化实践有益经验与探索的基本举措，是及时更新制度应对实践难题的必然要求，是推进法治政府建设率先突破的着力点。课题组着重对“中央层面对行政规范性文件的基本要求”“其他省市行政规范性文件立法制度与实践亮点”“安徽省行政规范性文件立法状况”进行了全面梳理，还对安徽省16个设区的市的行政规范性文件建设情况进行了综合评估，并以此为据拟定了《安徽省行政规范性文件管理办法（专家建议稿）》。立足于对原有相关制度的更新、完善、扩充和整合，专家建议稿共八章六十五条，采用“以行政规范性文件制定和监督流程为主线，嵌入行政规范性文件管理相关制度”的立法模式，具有“实现了行政规范性文件相关制度的集成式立法”“明确行政规范性文件制定正负面清单”“明确文件管理全流程信息化和智能化建设”等十二项亮点。
与会专家围绕现有课题成果展开研讨。司法部行政执法协调监督局一级巡视员方军指出，行政规范性文件的制定、监督管理是“老课题、新研究”。建议课题组在研究过程中坚持以党中央国务院一系列指示精神为出发点，紧抓现实问题，并重点关注行政规范性文件概念界定、具体种类、协调机制、审核标准以及充分考虑长三角地区一体化协同发展等问题，以实现地方立法的创新发展。
最高人民法院行政审判庭副庭长、一级高级法官郭修江指出，地方规范性文件立法可以突出以下四个方面：一是关于行政规范性文件的内涵和外延，可以借鉴抽象行政行为与具体行政行为的分类标准加以明确；二是关于合法性审核标准，不同类型的行政规范性文件可以考虑建立不同的审核标准体系；三是关于制定程序，要考虑常态和应急状态两种情况；四是关于监督问题，要注意与司法建议衔接的制度设计，同时强化社会监督。
最高人民检察院第七检察厅副厅长、二级高级检察官张步洪指出，检察机关的法律监督职能主要是指监督法律的实施情况，因此建议课题组做好有关行政规范性文件审查与行政执法、行政复议、司法审判、检察监督衔接立法。关于禁止以文件落实文件这一问题，他提到，行政规范性文件具有独特作用，不能一概否决，比如可借助提高行政规范性文件的说理性，来补强上级规范的合理性与权威性。
司法部法治督察局副局长王磊指出，从督察的角度来说，如何进一步提高对行政规范性文件监督管理的能力和水平，特别是运用智能化方式实现自动识别、提高备案审查效率，都有意义。他建议，要关注“备案”的性质及其效力，特别是要建立行政规范性文件监督与司法、行政复议纠错的衔接，推动建立行政规范性文件纠错联动机制。
清华大学教授余凌云提出两点建议：一是要关注行政规范性文件的创设性问题，深入研究行政规范性文件创设规范的情形和条件；二是在当前行政复议法、行政诉讼法已确立行政规范性文件附带审查的背景下，要考虑在行政规范性文件管理中如何回应附带审查意见等问题。
对外经济贸易大学教授王敬波指出，可以围绕处理行政规范性文件与法规和规章的关系、“公开发布”的性质和定位、“涉及”与“影响”的区别、“一定期限内反复适用”的界定以及“公文”的概念五个方面对行政规范性文件的内涵展开进一步研究。此外，她建议，要完善行政规范性文件立法的原则设计，精细化处理各类关系，做好行政规范性文件的内外衔接。
安徽大学教授程雁雷表示，希望通过这个课题打造安徽样板，助力安徽法治政府建设在新的阶段走在全国前列。她建议：第一，应当从实践出发探讨行政规范性文件的内涵和外延；第二，期望能在行政规范性文件法治化研究中进一步凸显安徽特色；第三，要结合立法实践深入研究长三角地区立法协同问题。
中国社会科学院教授李洪雷提出：要进一步明晰行政规范性文件的概念与分类，对于不同性质的行政规范性文件，应设置不同的程序；应从广义上理解合法性审查；要关注备案的功能和效力。
北京市第一中级人民法院副院长、审判委员会委员、审判员程琥建议：一是从立法的定位出发，突出实践特色、时代特色与安徽特色；二是要做好安徽省行政规范性文件立法同党中央与国务院的基本要求、立法法、行政复议与行政诉讼制度、重大行政决策程序以及政府信息公开条例的衔接；三是制定行政规范性文件要遵循实事求是、少发慎发、类型化管理、法律保留、主动公开、法律审核等基本要求。
北京大学教授王锡锌建议从国家立法层面对行政规范性文件管理制度的设计进行探讨，认为目前各地在行政规范性文件管理制度上存在同质化问题，呼吁尽早启动国家统一立法程序，以防止立法资源配置的重复浪费，防止地方在立法中的无序竞争。